Stellungnahme des Städtetages zum Gesetzentwurf der Landesregierung

Kurzbewertung des Gesetzentwurfes der Landesregierung zur konsequenten und solidarischen Bewältigung der COVID-19-Pandemie in Nordrhein-Westfalen und zur Anpassung des Landesrechts im Hinblick auf die Auswirkungen einer Pandemie

Zu Art. 1 – Infektionsschutz- und Befugnisgesetz NRW

Abschnitt 1 ersetzt die bisherige Zuständigkeitsverordnung zum IfSG. Neu sind die beabsichtigten Möglichkeiten in § 3 Abs. 2 und 3, Anordnungen für den Bereich mehrerer örtlicher Ordnungsbehörden zu treffen und zur unmittelbaren Gefahrenabwehr auch den unteren Gesundheitsbehörden und dem für das Gesundheitswesen zuständigen Ministerien ein Eintrittsrecht zu gewähren. Ebenso soll in § 8 Abs. 1 S. 2 eine Rechtsgrundlage für ministerielle Erlasse zur Ausführung des § 56 IfSG neu eingefügt werden. Dies wird von der Landesregierung insbesondere für die Bearbeitung des durch das „Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ des Bundes neu geschaffenen Entschädigungsanspruchs nach § 56 Abs. 1a IfSG auf Verdienstausfall wegen einer Schließung von Kinderbetreuungseinrichtungen für erforderlich erachtet.

Abschnitt 2 sieht besondere Regelungen bei epidemischen Lagen von landesweiter Tragweite vor. Hierzu gehören Befugnisse des Gesundheitsministeriums gegenüber den Krankenhausträgern (§ 12), gegenüber dem öffentlichen Gesundheitsdienst (§ 13) und ein Zugriffsrecht der zuständigen Behörden auf medizinisches, pflegerisches oder sanitäres Material (§ 14). Darüber hinaus sollen die zuständigen Behörden medizinisches und pflegerisches Personal verpflichten können, wenn es zur Bewältigung der epidemischen Lage notwendig ist (§ 15). § 16 listet die Grundrechte auf, die durch die Anordnungen nach den §§ 12 bis 15 eingeschränkt werden können.

Insbesondere das Anordnungsrecht gegenüber Krankenhäuser nach § 12 ist zu begrüßen. Die Geschäftsstelle hat die Landesregierung in den vergangenen Tagen mehrfach aufgefordert, landesweit einheitliche verbindliche Regelungen für Akutkrankenhäuser aber auch Reha- und sonstige private Kliniken zu schaffen, um die erforderlichen Behandlungskapazitäten für Coronapatienten freizuhalten. Insoweit wird erwartet, dass die neu geschaffene Kompetenznorm des § 12 nun auch unverzüglich hierfür genutzt wird.

§ 15 Abs. 1 i.V.m. Abs. 7 ermöglicht es den zuständigen Behörden insbesondere auch, niedergelassene Ärzte zum Einsatz zu verpflichten. Gerade die teilweise festzustellende Verweigerung der niedergelassenen Ärzteschaft an der Durchführung von Coronatests zeigt, dass die neue Kompetenznorm für die Gesundheitsämter erforderlich ist.

Zu Art. 2 – Aufhebung der ZVO-IfSG

Die Aufhebung der bisherigen Zuständigkeitsverordnung ist die logische Folge der Neureglung der Zuständigkeiten durch das IfSGB-NRW.

Zu Art. 3 – SodEG-Ausführungsgesetz

Durch § 1 wird insbesondere den kommunalen Leistungsträgern von Sozialleistungen nach dem SGB II, VIII und SGB XII in NRW die neue Aufgabe der Bewilligung des neuen Entschädigungsanspruchs nach § 4 SodEG übertragen. Hierbei handelt es sich um eine bislang nicht bestehende qualitativ neue Aufgabe, die die Gemeinden und Gemeindeverbände voraussichtlich wesentlich belasten wird.

Aufgrund der Eilbedürftigkeit wurde seitens der Landesregierung keine Kostenfolgeabschätzung vorgenommen und auch keine Regelung zum Belastungsausgleich getroffen. Hier wird im Nachgang zur Coronakrise zwischen kommunaler Seite und Landesregierung zu besprechen sein, inwieweit hier nachfolgend eine Ausgleichszahlung beansprucht werden kann.

Die kommunalen Sozialleistungsträger werden gebeten, die künftig zu zahlenden Leistungen nach § 4 SodEG systematisch zu erfassen.

Zu Art. 4 – Änderung der Gemeindeordnung

Einführung eines § 60a GO

Die Aufrechterhaltung der kommunalen Handlungsfähigkeit in Pandemiezeiten ist dringend erforderlich. Hierzu bedarf es geeigneter Handlungsmöglichkeiten der kommunalen Ebene, die von der Gemeindeordnung derzeit noch nicht bereitgestellt werden. Allen derzeitigen Gestaltungsmöglichkeiten ist nämlich gemein, dass sie eine Kooperationsbereitschaft der Ratsmitglieder voraussetzen.

Der im Gesetzentwurf vorgesehene Lösungsvorschlag, über Umlaufbeschlüsse Präsenzsitzungen zu vermeiden, ist ein möglicher Weg. Allerdings sind mit dieser Variante verschiedene Risiken verbunden: So wirken Umlaufbeschlüsse intransparent, sie ermöglichen keinen konstruktiven Austausch der Ratsmitglieder untereinander. Änderungen der Beschlussvorschläge sind im Umlaufverfahren nicht möglich. Da die in diesem Verfahren getroffenen Beschlüsse nach dem Gesetzentwurf weiterhin im Nachgang vom Rat genehmigt werden müssten, würde das bisherige gestufte Dringlichkeitsverfahren hier um eine Stufe ergänzt werden. Es wären ebenso Beschlüsse, die unter Vorbehalt stünden und deren Umsetzung daher mit Risiken behaftet ist. Eine praktikablere und sicherere Lösung wäre es, die Dringlichkeitsbefugnisse des Hauptausschusses nach § 60 GO in Pandemiezeiten auszuweiten und die Voraussetzung, dass „eine Einberufung des Rates nicht rechtzeitig möglich ist“ zu streichen.

Noch einfacher erscheint es, dem Hauptausschuss in Pandemiezeiten grundsätzlich über eine Rechtsänderung die Möglichkeit zu geben, den Rat bei dringenden Entscheidungen zu ersetzen. Für uns wäre sogar eine gesetzliche Klarstellung vorstellbar, dass der Hauptausschuss vorübergehend und begrenzt auf die Pandemiezeit alle Entscheidungen anstelle des Rates treffen kann. Mit dieser Lösung wären zum einen die Mehrheitsverhältnisse gewahrt, die im Hauptausschuss gut abgebildet werden, zum anderen würde durch ein kleineres Gremium als den Rat die Ansteckungs- und Verbreitungsgefahr deutlich verringert. Wir halten diesen Weg in einer Pandemie auch für gut vermittelbar. Nicht zu vermitteln ist es, dass die kommunalen Gremien in voller Stärke weiter tagen, während in der Bevölkerung Versammlungen von mehr als zwei Menschen untersagt und soziale Kontakte weitgehend eingeschränkt werden.

Ein weiterer Weg wäre die Durchführung von Sitzungen in verkleinerter Besetzung nach Vorbild des Landtags oder Bundestags. Wichtig ist, dass die Verkleinerung auch durchsetzbar ist, also nicht einzelne Ratsmitglieder/-fraktionen trotzdem in voller Stärke erscheinen und die Mehrheitsverhältnisse nicht mehr gewahrt sind. Die verkleinerte Besetzung muss dann auch entscheiden dürfen. Für diesen Vorschlag wäre es notwendig, die Vorschriften zur Beschlussfähigkeit der Räte in §§ 49 GO befristet bis zum Ende der Kommunalwahlperiode (oder begrenzt auf Pandemiezeiten) zu ändern.

Eventuelle Regelungen zum Hauptausschuss als Sondergremium oder zum verkleinerten Rat müssen ausdrücklich auf die Zeiten einer Epidemie oder eines entsprechenden Katastrophenfalls beschränkt werden.

Änderung des § 81 GO

Gemäß des vorgeschlagenen neues Absatzes 5 soll § 81 Abs. 4 GO NRW im Haushaltsjahr 2020 keine Anwendung finden. § 81 Abs.4 GO lautet wie folgt: "(4) Im Übrigen kann, wenn die Entwicklung der Erträge oder der Aufwendungen oder die Erhaltung der Liquidität es erfordert, der Rat die Inanspruchnahme von Ermächtigungen sperren. Er kann seine Sperre und die des Kämmerers oder des Bürgermeisters aufheben."

Mit der Regelung des § 81 Abs. 5 GO wird einerseits in das Budgetrecht des Rates eingegriffen, zum anderen aber die Position des Kämmerers gestärkt.

Zum Verhältnis zu § 25 Abs. 2 KomHVO äußert sich der Gesetzentwurf nicht. Die Anwendung des § 25 Abs. 2 KomHVO dürfte durch die Regelung nicht eingeschränkt sein. § 25 Abs. 2 KomHVO lautet wie folgt: "(2) Soweit und solange die Entwicklung der Erträge und Einzahlungen oder Aufwendungen und Auszahlungen es erfordert, kann die Inanspruchnahme von Ansätzen für Aufwendungen und Auszahlungen und Verpflichtungsermächtigungen durch die Kämmerin oder den Kämmerer gesperrt werden. § 81 Absatz 4 der Gemeindeordnung bleibt unberührt."

Die Anpassung haushaltsrechtlicher Vorschriften durch Änderung der haushaltsrelevanten Gesetze sowie der untergesetzlichen Normen bzw. die Veröffentlichung notwendiger Erlasse werden von den Kommunen dringend erwartet.

Die Corona-Pandemie erfordert insbesondere kurzfristig Lösungen bei der Bewirtschaftung der kommunalen Haushalte. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Haushaltssperren zum derzeitigen Zeitpunkt nicht zielführend sind, sondern krisenverschärfend wirken können: Durch den damit verbundenen Rückgang der öffentlichen Nachfrage aber auch durch die organisatorische Belastung der gesamten kommunalen Verwaltung bei einer Bewirtschaftung des Haushalts mit Einzelgenehmigungen. Anstelle einer formalen Haushaltssperre streben die meisten Städte daher eine Verfügung zur Haushaltsbewirtschaftung an. Diese dient ebenfalls dazu, die notwendigen Mittel zur Struktursicherung und zur Krisenbewältigung an der Hand zu haben, behält aber die nötige Flexibilität bei. Auch Nachtragshaushalte sind zum derzeitigen Zeitpunkt nicht umsetzbar. Sie können kaum mit belastbaren Planwerten gefüllt werden. Zudem lähmt das Erfordernis, zunächst einen Nachtragshaushalt aufzustellen, die kommunale Reaktionsfähigkeit.

Vor diesem Hintergrund ist es unzureichend, dass mit dem Pandemie-Gesetz als einzige haushaltsrechtliche Maßnahme die Haushaltssperre vor der Aufhebung durch den Rat geschützt werden soll.

Zu Art. 5 bis 8 – Beschlüsse nach der Kreisordnung, der Landschaftsverbandsordnung, dem Gesetz über den Regionalverband Ruhr und dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit

Hier gelten die Ausführungen zu Art. 4 entsprechend.

Zu Art. 9 – Änderung des Stärkungspaktgesetzes

Durch die Einfügung des § 7 Abs. 3 Stärkungspaktgesetz werden für das 2020 hinsichtlich der bestehenden Berichtspflichten abweichende Regelungen getroffen. Der Bericht zum Stand der Umsetzung des Haushaltssanierungsplans soll bis zum 30. September vorgelegt werden (+ 3 Monate); der Bericht über die Einhaltung des Sanierungsplans ist zum Stand 30. September (+ 3 Monate) vorzulegen. Gegen diese Regelung bestehen keine Einwände.

Abweichend von den Ausführungen in der Begründung zum Gesetzentwurf (S. 38) werden hier die Fristen zur Vorlage des Haushaltssanierungsplans nicht verlängert. Diese Regelungen finden sich in § 6 Abs. 3 Stärkungspaktgesetz ("Der Haushaltssanierungsplan ist jährlich fortzuschreiben und der Bezirksregierung spätestens am 1. Dezember vor Beginn des Haushaltsjahres zur Genehmigung vorzulegen").

Der neue § 12a Stärkungspaktgesetz stellt die Auszahlung der Konsolidierungshilfen im Haushaltsjahr 2020 sicher, unabhängig davon, ob der Haushaltssanierungsplan eingehalten wird. Damit wird abweichend von § 5 Abs. 3 Satz 2 Stärkungspaktgesetz für 2020 eine unbürokratische Regelung getroffen.

Zu Art. 13 – Änderung des E-Government-Gesetzes

Zur Eindämmung der Corona-Pandemie trägt auch bei, Bürgerinnen und Bürgern sowie Unternehmen einen erleichterten Online-Zugang zur Verwaltung und damit (auch der Verwaltung selbst) eine leichtere Abwicklung von Verwaltungsverfahren zu ermöglichen. Wir begrüßen das. Auch kann damit ein zusätzlicher Schub für die weitere Modernisierung der öffentlichen Verwaltung ausgelöst und die Akzeptanz digitaler Verwaltungsangebote gesteigert werden.

Ob es aber für den eng begrenzten Zeitraum bis zum 31. Dezember 2020 sinnvoll ist, jetzt in jeder Kommune einzeln über Art und Umfang der nur vorübergehend vorgesehenen Lockerungen zu entscheiden, erscheint fraglich, auch wenn die Lockerung an sich begrüßt wird. Neben der generellen Entscheidung in jeder Kommune muss dann auch in jedem Einzelfall die Frage beantwortet werden, welche Formerfordernisse in welchen Fällen nicht ausgesetzt werden können, etwa aus Gründen der Beweissicherung oder des Datenschutzes. Diese Fragen binden Kapazitäten, die im Moment anderweitig benötigt werden, so dass eine einheitliche Regelung sinnvoller erscheint.

Die Erleichterungen in der Kommunikation mit der Verwaltung sind nur bis zum 31. Dezember 2020 vorgesehen, dann treten sie per Gesetz außer Kraft. Es ist davon auszugehen, dass sich die Beteiligten schnell an die Lockerungen gewöhnen und es kaum zu erklären ist, einfache Kommunikationswege wieder aufzugeben. Wir halten es für sinnvoll, hier eine Evaluation vorzusehen, um bei positivem Evaluationsergebnis die Lockerungen beibehalten zu können.

Zu Art. 14 – Änderung der Landesbauordnung

Die Einführung eines Verfahrens für die elektronische Abwicklung der nach der Landesbauordnung durchzuführenden Verfahren, bei dem auf Schriftformerfordernisse und Formerfordernisse sowie Fristen, die durch dieses Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes angeordnet sind, verzichtet oder von diesen abgewichen werden kann, wird ausdrücklich begrüßt. Allerdings dürfte die geforderte Authentifizierung des Datenübermittlers derzeit nur in den wenigsten Fällen möglich sein. Die Entwicklung des eBaugenehmigungsverfahrens ist nämlich noch nicht abgeschlossen.

Wir begrüßen, dass von der Schriftform und weiteren Formerfordernissen abgewichen oder sogar auf sie verzichtet werden kann. Gleich gilt für die Fristen in einem elektronischen Antragsverfahren.

Zu Art. 16 – Änderung des Vermessungs- und Katastergesetzes

Es ist folgerichtig, auf Termine vor Ort zu verzichten. Die durch den Gesetzentwurf herbeizuführenden Änderungen von Regelungen und eingeübten Routinen sollten mit ihrem Auslaufen evaluiert und daraufhin geprüft werden, ob und ggf. in welcher Weise modifiziert sie dauerhaft übernommen werden können.

Zu Art. 18 – Änderung des Weiterbildungsgesetzes

Die Regelung stellt sicher, dass die anerkannten Weiterbildungseinrichtungen in NRW - kommunale Volkshochschulen und Weiterbildungseinrichtungen in anderer Trägerschaft - die Landesförderung auch dann erhalten, wenn die Durchführung von Bildungsveranstaltungen wegen der Corona-Pandemie ausgeschlossen ist. Zudem werden Anerkennung und Förderfähigkeit prolongiert sowie die Landesförderung bis Ende 2020 im Voraus gewährt. Die Regelungen sind mit Blick auf die Kontinuität des Weiterbildungsangebotes und die Liquidität der Träger zu begrüßen.

Zu Art. 21 – Änderung des Teilhabe- und Integrationsgesetzes

Die Verlängerung des Mittelverwendungszeitraums für die Integrationspauschalen gem. § 14c Teilhabe- und Integrationsgesetz um 1 Jahr ist zu begrüßen. Gleichzeitig sollte die Vorgabe unverzüglich aufgehoben werden, mindestens 51 % des Gesamtbetrags der Zuweisungen nach dem Teilhabe- und Integrationsgesetz für Integrationsmaßnahmen zu verwenden.

Fehlende Regelungen und weitere Anmerkungen

Finanzielle Hilfen

Die notwendigen haushaltsrechtlichen Anpassungen sind stets als zweitbeste Lösung zu verstehen, es braucht einen Rettungsschirm auch für die Kommunen, um die corona-bedingten Lasten auszugleichen. Diese Forderung darf nicht unter den Tisch fallen.

Fehlende Haushaltsrechtliche Anpassungen

Kurzfristig muss entweder durch gesetzliche Anpassungen oder auf dem Erlasswege den Kommunen ermöglicht werden:

• corona-bedingte Mehrausgaben und Mindereinnahmen durch Kreditaufnahme – auch über bestehende haushaltsrechtliche Grenzen hinaus – auszugleichen.
• Überplanmäßige (Investitions-)Auszahlungen vorzunehmen, ohne zuvor einen Nachtragshaushalt zu beschließen.
• Die Handlungsfähig der kommunalen Verwaltung durch die Vermeidung einer formalen Haushaltssperre (mit anschließender Einzelgenehmigungserfordernis) aufrechtzuerhalten.

Altschuldenlösung

Die Altschuldenlösung bleibt erforderlich. Auch mit Blick auf mögliche langfristige, durch die Corona-Pandemie bedingten Finanzschäden in den Kommunalhaushalten trägt die Altschuldenlösung zur Entlastung der betroffenen Kommunen bei.

Förderprogramme

Die fristgemäße Abwicklung bestehender Förderprogramme ist derzeit gefährdet. Viele Städte brauchen zu einzelnen Programmen (KInvFöG, Gute Schule) eine Verlängerung der Fristen. Wir regen an, dass statt einer generellen Verlängerung der Fristen bereits die Auftragsvergabe als fristwahrend interpretiert werden sollte, um die konjunkturstützende Wirkung der Investitionsprogramme aufrecht zu erhalten.